El artículo 929 del Código Aduanero (en adelante CA) precisa que
“La acción para imponer penas por las infracciones aduaneras se
extingue por a) Amnistía; b) Muerte del imputado; c) Prescripción.”
Desde un horizonte abstracto y genérico el término extinción
significa un valladar infranqueable para la prosecución de un
emprendimiento o cometido determinado.
En el caso convocante el cometido de la Dirección General de Aduana
(en adelante DGA) es la prosecución de un accionar tendiente a
denotar la conducta distorsionada de un importado con el objetivo de
imponerle la sanción prevista en el C.A. como respuesta del poder
punitivo (en sentido amplio) del Estado Nacional a esa actitud
violatoria de las normativas aplicables.
Empero puede presentarse la casuística de que ese accionar de la DGA
resulte enervado por una de las causales previstas en el C.A., más
precisamente la del inciso c) del artículo 929 del mismo, es decir,
la prescripción liberatoria.
Así puede conceptualizarse a la prescripción como un instituto que
opera con el transcurso del tiempo contabilizado a partir del momento
de la comisión de la presunta infracción. Se sustenta en argumentos
de política criminal toda vez que el devenir del tiempo, inacción
mediante del organismo sancionador, torna innecesaria la aplicación
de la pena, por una parte, y, por otra, en razones de índole
procesal en aras a brindar seguridad jurídica al presunto infractor
donde interactúan los principios de celeridad y eficacia procesal
(1).
Por su parte el artículo 934 C.A. dispone que la acción de la
D.G.A. para imponer sanciones por la comisión de infracciones
aduaneras prescribe por el transcurso de cinco años. Dicho plazo
catalogado como adecuado en función a la complejidad de la tarea
investigativa ostenta carácter perentorio y se computa como garantía
del debido proceso a favor del encausado.
Cuadra destacar que la prescripción de la acción referida en el
artículo 934 CA comienza a computarse el 1° enero del año
siguiente al de la fecha de la presunta comisión de la infracción y
si esta última no fuere factible de ser precisada, se tomará la
fecha de su constatación (artículo 935 C.A.)
II.-
CAUSALES DE INTERRUPCION:
El artículo 937 C.A. estatuye que la prescripción de la acción de
la DGA para imponer penas se interrumpe por: a) El dictado del auto
por el cual se ordenare la apertura del sumario; b) La comisión de
otra infracción aduanera; c) La comisión de un delito aduanero; d)
El dictado de la resolución condenatoria en sede aduanera.
Previo
a abordar este artículo, cuadra destacar que en el supuesto de la
suspensión de la prescripción (artículo 936 C.A.) el efecto
consiste en que esta última deja de computarse. Por ello no se anula
el tiempo ya transcurrido. En cambio, la interrupción opera hacia el
pasado. Consecuentemente, debe comenzar a computarse nuevamente el
plazo en el supuesto de que se patentice una causal de interrupción.
Así las cosas, el plazo de prescripción se interrumpe por el
dictado del auto de apertura del sumario. Producida dicha actuación,
el lapso temporal operado desde el principio de la investigación
hasta la apertura del sumario NO se computa. Desde ese tramo, el
funcionario aduanero competente ostenta un nuevo plazo de cinco años
para el dictado de la resolución administrativa aduanera pertinente
(2).
El auto de apertura del sumario está previsto en el inciso c) del
artículo 1090 del CA e interrumpe la prescripción.
Corresponde
poner de relieve en sintonía con el tópico que se abordará en el
ítem IV que se patentizan situaciones abusivas merced a la
prolongación exagerada en el tiempo transcurrido entre el “supra”
aludido auto de apertura del sumario y la vista que se confiere a la
defensa en los términos del artículo 1037 inciso f) del C.A. (3).
III.-
PROBLEMÁTICA DE LA NOTIFICACION:
Siguiendo al autor Juan Patricio COTTER corresponde señalar que el
inciso a) del artículo 937 del CA dispone que la prescripción se
interrumpe con el dictado del auto de apertura del sumario y con la
resolución de este último sin condicionar tal efecto procesal a la
notificación de tales actos a efectuar por la D.G.A.
Por tal circunstancia se producen situaciones perjudiciales para el
presunto infractor cuando el auto de apertura del sumario y la
resolución definitiva de la D.G.A. no son notificadas, o bien, este
último acto se efectúa con una morosidad harto manifiesta.
Ello ha derivado en que se llevase a debatir si para que tales actos
de la D.G.A. revistan capacidad para interrumpir la prescripción
deberían ser notificados al encausado antes del vencimiento de cinco
años.
Añade el autor COTTER que si bien una lectura literal de la norma
conduciría a concluir que el C.A. no condiciona la interrupción de
la prescripción a la pertinente notificación al sumariado,
relevando el fallo “ULTRAOCEAN SA c/ DGA” de la Sala Segunda de
la Cámara Nacional de apelaciones en lo Contenciosos Administrativo
Federal (en adelante C.N.A.C.A.F.) una lectura integradora del inciso
d) del artículo 937 CA con el ordenamiento legal contextual
orientaría a concluir que el pronunciamiento de la DGA recién
produce efecto tras su notificación al sumariado.
Para sostener tal orientación destaca que el artículo 11 de la Ley
de Procedimientos Administrativos (en adelante L.P.A.) estatuye que
para que un acto administrativo de alcance individual cobre eficacia
debe ser comunicado al administrado. Igual temperamento surge del
artículo 40 del Decreto 1759/1972, reglamentario de la L.P.A., que
dispone que la notificación debe llevarse a cabo dentro de los cinco
días siguientes al de su dictado.
Como corolario de la interpretación integrativa de las normativas
contextuales, La Sala Primera de la C.N.A.C.A.F. en autos “FRAVEGA
SA c/ D.G.A.” del 12/09/1995, estableció que la resolución de la
DGA no produce el efecto de interrumpir la prescripción hasta tanto
se concrete la comunicación al interesado.
Ante
tal panorama, donde se ponían de relieve temperamentos
interpretativos contrapuestos, la cuestión fue elevada a plenario y
la C.N.A.C.A.F. estableció como doctrina legal que “de acuerdo a
la legislación aduanera, interrumpe el plazo de prescripción el
simple dictado del acto administrativo constitutivo de la resolución
condenatoria, sin que para ello se requiera su previa notificación“
(CNCAF, en pleno, 23/09/2003, “HUGHES TOOL SA c/ DGA) (4).
IV.-
PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION EN UN CASO
RECIENTE:
El
planteo teórico abordado en los ítems precedentes se puso de
manifiesto en el marco de los autos caratulados: “DECKER INDELQUI
S.A. c /DGA s/ Recurso de apelación (Expediente Número 27.635-A),
Fallo del 30/12/2016 emitido por la Sala “F” del Tribunal Fiscal
de la Nación (en adelante TFN).
Previo
al abocamiento de los aspectos esenciales del Fallo, corresponde
señalar que el Dr. Pablo Adrián GARBARINO, en su carácter de Vocal
que lideró el voto de la mayoría, efectuó significativos conceptos
concernientes a cuestiones constitucionales y convencionales, que más
allá de su trascendencia para el tratamiento en comentarios
específicos que se concretarán en otro contexto, se soslayarán en
estas líneas en el entendimiento de que la solución del tema
convocante se abastece de la mera interpretación del C.A. y la
jurisprudencia del Fuero Judicial competente.
Retomando
el aspecto estrictamente procesal en lo que apunta al Instituto de la
prescripción y la incidencia que denota a su respecto la cuestión
de la notificación de la resolución aduanera al administrado, el
Vocal preopinante lucubra acerca de si el acuse de prescripción de
la acción de la D.G.A. para aplicar penas por presuntas infraccione
aduaneras ostenta suficiente andamiaje en el supuesto de que el ente
aduanero omita dicha comunicación.
Al
respecto cuadra reseñar que mediante la Resolución N ° 8652/09 la
D.G.A. condenó a la firma “DECKER INDELQUI S.A.” al pago de una
multa de $ 34.449,58 por presunta infracción tipificada en el art.
970 del C.A. (5) y a abonar la cantidad de $ 113.420,72 en
concepto de tributos, con más los intereses correspondientes. Se
trató de importación temporaria de mercadería que no se
encontraba prohibida.
Sostuvo
la apelante que por aplicación del art. 11 de la L.P.A. al
notificarse la resolución 8652/09 el 11/03/2010 ya había
transcurrido el plazo de cinco años por el cual la prescripción
operó el 07/03/2010.
Como
contrapartida la D.G.A. postuló que la instrucción sumarial de
fecha 07/03/2005 en consonancia con el dictado de la resolución
administrativa el 15/10/2009, obstaba a la concreción de la
prescripción alegada por la encausada. En sustento de la línea de
pensamiento asumida invoca el “supra” mencionado Plenario
de la C.N.A.C.A.F. “HUGHES TOOL S.A.” del 23/09/2003.
El
voto preopinante del TFN alude al art. 12 de la ley 26.853 (6)
que derogó los arts. 302 y 303 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación (en adelante C.P.C.C.N.), relativos a la
convocatoria a plenario y a la obligatoriedad de la doctrina jurídica
sentada por aquél.
En
orden a lo dispuesto por el inc. a) del art. 937 C.A. expresa el
Vocal preopinante que el referido plenario “HUGHES TOOL S.A.”
sentó como doctrina leal que, respecto a la hermenéutica jurídica,
cuando los términos de la ley no exigen esfuerzo interpretativo,
dicha norma debe ser aplicada directamente por los jueces con
prescindencia de tesis que deberán ser considerados por el Poder
Legislativo Nacional (en adelante P.L.N.). Y, parafraseando el texto
del plenario, destaca que del tenor de este se desprende que no
resulta exigible para que se produzca la interrupción de la
prescripción ningún otro acto o circunstancia que el
pronunciamiento condenatorio del imputado por parte de la D.G.A., lo
cual torna innecesario la notificación a dicho encausado.
Empero,
añade el voto en análisis que más allá de que la votación en el
plenario no fue unánime, no puede soslayarse que durante el
transcurso de los trece años y tres meses de vigencia del plenario
“HUGHES TOOL S.A.”, la morosidad de la D.G.A. respecto a la
notificación de sus resoluciones vulneró el derecho de defensa de
los administrados, cuestión que inclusive motivó que la Sala “F”
del TFN con sustento en el Fallo “LOCISER, Jorge Alberto c/Banco
Central de la República Argentina”, emitido por la Corte Suprema
de Justicia de la Nación (en adelante C.S.J.N.) declarara en fallos
concretos la extinción de la acción penal por prescripción.
Añade
asimismo que en el Fallo “BOSSI Y GARCÍA S.A. TF 5932-A c/D.G.A.”
donde se trataba de la impugnación de una multa en materia aduanera,
la C.S.J.N. con sustento en el precedente “FISZMAN” determinó
que el procedimiento recursivo que se ha prolongado durante veinte
años excede todo parámetro de razonabilidad de duración del
proceso penal y decidió la extinción de la acción penal por
prescripción.
Agrega
el Dr. GARBARINO que el referido plenario de la C.N.A.C.F incurre en
error de interpretación de la normativa procesal concerniente al
omitir destacar que el párrafo segundo del art. 1017 C.A. (7)
establece de aplicación supletoria el Código Procesal Penal de la
Nación (en adelante C.P.P.N.). y, en dicha tesitura, cuadra
aplicar el art. 142 del C.P.P.N. que establece que “las
resoluciones jurídicas se harán conocer a quien corresponda dentro
de las 24 horas, salvo que el Tribunal dispusiera un plazo menor, y
no obligarán sino a las personas debidamente notificadas”.
Al
respeto relevante doctrina ha postulado que “… en los
procedimientos por infracciones y por delitos aduaneros, en todo
aquello que no estuviere resuelto en este Código debe aplicarse en
primer lugar el C.P.P.N. -ley 23.984 …” (8).
Prosigue
el voto que lidera el Fallo expresando que el art. 1.012 C.A., en
cuanto dispone a lo largo de sus cuatro incisos la exigencia de
comunicar pronunciamientos de la D.G.A. al administrado, es
complementario de la pauta normativa emergente del art. 937 inciso a)
y d) de dicho digesto legal.
De
allí que cobre una relevancia harto significativa la fecha en que
fuera notificado el Fallo aduanero al administrado atento la
incidencia que ostenta respecto a la cuestión de la prescripción.
Entonces,
si el plazo de prescripción de cinco años comenzó a correr el
01/01/2003 pues la destinación temporaria data del 08/12/2002, su
vencimiento operó el 01/01/2008. Añade que el 07/03/2005 cuando se
dispuso la apertura del sumario se interrumpió el plazo quinquenal
según lo dispone el inc. a) del art. 937 C.A.
Por
ello concluye el voto preopinante que desde el 07/03/2005 hasta la
notificación de fecha 11/03/2010, transcurrió dicho plazo
quinquenal apto para que se produjera la prescripción tomándose
esta última fecha por cuanto en ella se produce la notificación que
taxativamente previene el art. 142 C.P.P.N.
Así
el voto emitido por el Dr. Pablo Adrián GARBARINO declara operada la
prescripción de la acción de la D.G.A. para aplicar penas en la
causa convocante.
Añade
que toda vez que la obligación tributaria se extingue mediante su
pago, tal como lo dispone el art. 787 inc. a) C.A. y siguientes,
revoca la resolución N ° 439/11 del Departamento de Resoluciones
Legales Aduaneras que exige al apelante el pago de los tributos
relativos a la importación temporaria N ° 0000/IT 16629B.
Asimismo,
impone las costas del pleito a la DGA.
Por
su parte, el Dr. Christian GONZÁLEZ PALAZZO adhiere a lo expuesto en
el voto precedente sin perjuicio de disentir con el temperamento
planteado por el Dr. GARBARINO en orden a la incompetencia de la
D.G.A. para imponer multas.
A
su turno, el Dr. Ricardo Xavier BASALDÚA preconiza una orientación
diametralmente opuesta.
En
efecto, sin entrar al análisis de su manifestación donde disiente
con el encuadre dogmático del voto del Dr. GARBARINO, en la que
preconiza que el C.A. faculta a la Aduana para la imposición de
multas, añadiendo que tal temperamento resulta unánime en la
legislación comparada, puntualizando, además que en la usualmente
llamada “Convención de Kyoto” en su versión revisada en 1999,
el anexo específico “H”, en su capítulo 1 concerniente a las
infracciones aduaneras, en su norma 22 expresa “La legislación
nacional establecerá las penalidades que son aplicables para cada
categoría de infracción aduanera susceptible de ser objeto de una
decisión administrativa y designará las autoridades aduaneras
competentes para aplicarlas”. Ello fue aprobado por el Estado
Argentino mediante ley 27.138 promulgada el 15/05/2015.
Abocándose al tema convocante, el Dr. BASALDUA explica que el art.
929 C.A. en su inc. c) contempla la prescripción como uno de los
modos de extinción de la acción penal para aplicar penas por la
presunta comisión de infracciones aduaneras.
Tras
breve referencia a los arts. 934 y 935 C.A. expone que el auto que
dispuso la instrucción del sumario data del 07/03/2005. El mismo
interrumpió el curso de la prescripción habida cuenta que el inc.
a) del art. 937 C.A. le reconoce aptitud como acto interruptivo del
referido instituto sin que resulte menester la notificación de dicho
acto al sumariado.
En
sustento de la línea argumental manifestada destaca que la C.S.J.N.
en autos caratulados “WONDERLAND S.R.L. c/ADUANA DE ROSARIO
s/RECURSO DE HECHO” se pronunció el 12/05/2009 destacando que “El
artículo 937 inciso a) del código antes citado establece que la
prescripción de la acción para imponer penas por las infracciones
aduaneras se interrumpe por “el dictado del acto por el cual se
ordenare la apertura del sumario”, sin determinar que dicho acto
para tener virtualidad interruptiva requiera que sea puesto en
conocimiento del sumariado. Por el contrario, surge claramente de la
letra de la norma que la interrupción se produce por la sola
circunstancia del “dictado” del acto respectivo”.
Precisa
el Dr. BASALDÚA en su voto que en el Fallo señalado en el párrafo
precedente sostuvo asimismo la C.S.J.N. que “si la intención del
legislador hubiese sido que la interrupción se produjera con la
notificación de aquel acto, o de la vista que debe conferirse de lo
actuado a los presuntos responsables una vez cumplidas las medidas
ordenadas en aquella resolución a fin de que éstos presenten sus
defensas y ofrezcan las pruebas pertinentes (artículo 1.161) así lo
habría indicado en el texto legal.”
Remata
lo expuesto afirmando seguidamente la C.S.J.N. que una inteligencia
de las normas en juego opuesta a la mencionada importaría suponer
que lo establecido por la ley respecto a la interrupción de la
prescripción se debió a la imprevisión o a la falta de
consecuencia del legislador, lo cual, por principio, es inadmisible
(Fallos: 303:1041; 304:794, entre muchos otros).
Prosigue
el voto del Dr. BASALDÚA mencionado, que la resolución condenatoria
de la D.G.A. se emitió el 15/12/2009, por lo cual se operó una
nueva causal de interrupción de la prescripción de la acción para
imponer penas (inc. d) del art. 937 C.A.) con absoluta prescindencia
de la fecha en que dicha resolución haya sido notificada.
Así,
el voto de la minoría postula el rechazo del planteo de la
prescripción de la acción de la D.G.A. para imponer costas.
Como
colofón, y sin perjuicio que el pronunciamiento de la C.S.J.N. en
“WONDERLAND S.R.L. c/ADUANA DE ROSARIO s/RECURSO DE HECHO”,
reseñado “supra”, conforma el criterio asumido por el
voto de la minoría en la causa convocante, se torna
significativamente trascendente lo expuesto por el autor Juan
Patricio COTTER quien en una posición divergente con el temperamento
que postula la inexistencia del requisito de comunicación al
sumariado, sostiene “que el C.A. no estableció expresamente la
exigencia de la notificación del auto de apertura del sumario y del
fallo aduanero para el instituto de la prescripción, porque no
resultaba necesario reglar este aspecto, visto que sobre el
particular la ley de procedimientos administrativos y su decreto
reglamentario, de aplicación supletoria, resultan suficientemente
claros. Entendemos que no es ajustado sostener que el Código
Aduanero debió establecer un aspecto suficientemente reglado. Las
normas jurídicas deben ser interpretadas teniendo en vista el resto
del ordenamiento jurídico vigente”. Tras una serie de precisas
lucubraciones, finaliza postulando que respecto a la mora de los
procedimientos y en base a la doctrina de la C.S.J.N. en “MATTEI”,
“AGUILAR” y “MOZZATTI”, resulta menester llevar a cabo “una
revisión total del instituto de la prescripción de la acción y
fundamentalmente de sus causas de suspensión e interrupción”. (9)
Por
último, comentando este pronunciamiento de la Sala “F” del TFN,
el autor Dr. Matías GONZÁLEZ SEOANE expresa a modo de conclusión
que el Fallo Plenario “HUGHES TOOLS S.A.” emitido por la Sala
Primera de la C.N.A.C.A.F. ha perdido vigencia por cuanto el
C.P.C.C.N. resultó derogado por el art. 12 de la ley 26.853
añadiendo que el voto de la mayoría en el presente caso “DECKER
INDELQUI S.A. c/D.G.A. s/RECURSO DE APELACIÓN” (Expediente N °
27.635-A) pone de relieve la errónea hermenéutica en que incurre el
voto de la mayoría en dicho plenario habida cuenta de que respecto a
un procedimiento por infracciones aduaneras corresponde aplicar
supletoriamente el C.P.P.N. tal como se desprende del párrafo
segundo del art. 1.017 C.A.
También
hace mención a la nueva doctrina del Tribunal Fiscal de la Nación
que preconiza la reducción de los plazos para los procedimientos
sumariales aduaneros con mención al Fallo “LOCISER, Jorge Alberto
y otros c/B.C.R.A.”, emitido el 26/06/2012 por la C.S.J.N. donde se
sentó el criterio según el cual el carácter administrativo de un
proceso sumarial no obsta a la aplicación de las garantías
enunciadas por el art 8 de la Convención Americana de Derechos
Humanos (10).
NOTAS:
Mario A. ALSINA – Enrique C. BARREIRA – Ricardo Xavier BASALDÚA
– Juan P. COTTER MOINE – Héctor G. VIDAL ALBARRACÍN; “Código
Aduanero Comentado”, T° III, Abeledo Perrot, Buenos Aires 2011,
pág. 345.
COTTER, Juan Patricio, “Las infracciones aduaneras”; Abeledo
Perrot, Buenos Aires
Mario A. ALSINA y otros; ob. Cit., pág. 350;
COTTER, Juan Patricio; ob. cit., págs. 145 y 146;
C.A. Art. 970: “1. El que no cumpliere con las obligaciones
asumidas como consecuencia del otorgamiento del régimen de
importación temporaria o de exportación temporaria, según el
caso, será sancionado con una multa de uno a cinco veces el importe
de los tributos que gravaren la importación para consumo o
exportación para consumo según el caso, de la mercadería en
infracción, multa que no podrá ser superior al treinta por ciento
del valor en aduana de la mercadería, aún cuando ésta no
estuviere gravada. 2. En el supuesto del apartado 1, si la
importación para consumo o la exportación para consumo, según el
caso, de la mercadería en infracción se encontrare prohibida se
aplicará además su comiso.”
Ley 26.853, Art. 12: “Deróganse los arts. 302 y 303 del
Código Procesal Civil y Comercial de la Nación”;
C.A., Art. 1.017: “1. Las disposiciones de la Ley Nacional
de Procedimientos Administrativos se aplicarán supletoriamente en
los procedimientos que se cumplieren ante el procedimiento aduanero.
2. Cuando se tratare de los procedimientos por infracciones y por
delitos aduaneros, se aplicarán supletoriamente las disposiciones
del Código de Procedimientos en lo Criminal para la Justicia
Federal y los Tribunales de la Capital y Territorios Nacionales, las
que prevalecerán sobre las indicadas en el apartado 1”.
(Actualmente es el Código Procesal Penal de la Nación);
Mario A. ALSINA y otros; ob. cit., pág. 523;
COTTER, Juan Patricio; ob. cit., págs. 147, 150 y 151;
GONZÁLEZ SEOANE, Matías; “Prescripción de la acción del Fisco
para imponer penas”, versión Internet de “El Cronista” del
15/07/2017.