I.- INFLUENCIA EN EL TEMA NAVAL: En una entrevista a la empresaria Sandra CIPOLLA, presidenta del Astillero Servicios Portuarios Integrados (SPI) y de la Asociación Bonaerense de la Industria Naval (ABIN), efectuado por la periodista Irene ASCOLI y su colega Diego BERLCHOLC, anoticiada por la publicación “Puerto Mar del Plata. Consorcio Portuario Regional”, el 10/01/2024, bajo el título “EN DEFENSA DE LA INDUSTRIA NAVAL REGIONAL”, la Directiva CIPOLLA expresó que tanto el DNU 70/23 cuanto la denominada “LEY OMNIBUS”, conllevan un impacto negativo toda vez que conspiran contra procesos económicamente virtuosos que se desarrollaron a través de muchos años. (1)

Así se debate acerca de la proyección del DNU 70/23 en torno a que deroga y modifica el Código Aduanero ley 22.415 (CA), posibilitando la importación de buques usados, aclarando que desde los entes afines a su actividad no se oponen al ingreso de buques nuevos, pero asevera, no es factible competir con la importación de buques usados.

Al abordar la problemática de la ley ómnibus que modifica el Régimen Federal de Pesca, señala que la misma propende a la modificación de un sector virtuoso que genera una cadena de valor con significativa repercusión en la economía nacional, añadiendo que tales reformas también acarrearán impacto disvalioso en las economías regionales mencionando a Mar del Plata y sectores patagónicos, con desmedro de la ocupación laboral debido a la pérdida de empleos en las órbitas del sector pesquero y la industria naval.

Consultada respecto a su opinión en torno a las modificaciones de los arts. 26 y 27 de la ley de pesca actual, en tanto se dejaría de priorizar para el otorgamiento de permisos y cuotas de captura a aquellas empresas que operen con buques de bandera nacional construidos en Argentina, expresó que, partiendo de la premisa de que cualquier modificación legislativa debe colocar en primer lugar las inversiones y el capital nacional, tal temperamento afecta a la industria naval, por lo cual dicho sector postula que no se modifiquen aquellas condiciones que otorgan primacía a la industria y el trabajo nacional.

Es que, añade, ningún art. de la ley ómnibus ni del DBU 70/23 debe colocarse por arriba de los intereses nacionales. (2)

Por ello, señala la empresaria Sandra CIPOLLA, en lo que concierne a la pretendida modificación del art. 27 de la Ley Nacional de Pesca, los sectores que preside se posicionan exactamente igual que respecto a la reforma que se planifica efectuar en torno al CA mediante el DNU 70/23 que habilita la importación de bienes usados, en la especie, buques (3)

Consustancial con la publicación “supra” reseñada, el Columnista Matías ALONSO (Agencia TSS), en fecha 12 de febrero de 2022, se había referido al tema en una nota titulada “LOS ASTILLEROS NACIONALES A TODA MAQUINA”.

Allí destaca que la reactivación de la industria naval argentina se encuentra en consonancia con el crecimiento de la industria pesquera, aunque son componentes coadyuvantes, dotados de significación, las oportunidades de financiamiento y la demanda estatal.

Expresa la nota que en la última década el precio internacional del pescado se ha elevado de manera sostenida, a resultas de lo cual Argentina ha consolidado la industria pesquera con fines de exportación. El incremento de dicha actividad a su vez empuja el resurgimiento de la industria naval, multiplicándose los proyectos en los astilleros locales.

Dado que la flota pesquera en general era obsoleta, en los años noventa se pretendió superar este problema fomentándose la importación de barcos usados. Dicho temperamento, ocasionó la parálisis y destrucción de los astilleros locales.

La problemática estriba en que para las empresas pequeñas se torna muy dificultoso tomar créditos o comprar un barco nuevo, motivo por el cual en muchos casos recurre al barco usado. (4)

No solo la demanda privada tracciona el sector naval sino también la generada por el Estado como el caso del buque Polar, los remolcadores y el plan para construir buques de patrullaje para el ámbito del Mar Argentino. (5)

II.- LAS NORMAS LEGALES INCUMBENTES: Atinente a las normas impactadas por el DNU 70/23 y la ley ómnibus corresponde encuestar, en primer término, lo dispuesto por el art. 142 del mencionado DNU 70/23. El mismo sustituye el art. 609 del CA mencionando que el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) no podrá establecer prohibiciones ni restricciones a las exportaciones o importaciones por motivos económicos. Solo se podrán realizar por la ley.

Asimismo, se derogó el art. 632 del CA mediante el art. 143 del DNU 70/23. El derogado art. 632 CA estatuía que “El PEN podrá establecer prohibiciones de carácter económico a la importación o a la exportación de determinadas mercaderías en forma transitoria, con el objeto de cumplir algunas de las finalidades previstas en el art. 609, cuando tales finalidades no pudieren cumplirse adecuadamente mediante el ejercicio de las facultades otorgadas para establecer o aumentar los tributos que gravaren las respectivas destinaciones.

También cebe destacar que respecto a la ley ómnibus, pierde vigencia la disposición emergente del art. 26 del Régimen Federal de Pesca. La relevancia de esta afirmación se desprende del tenor que ostentaba dicha norma en controversia con lo que se desprende de la llamada ley ómnibus. Igual catalogación corresponde asignar a la reforma aplicada al artículo 27 de dicho régimen.

Sucede que en lo que concierne a las actividades de la industria pesquera, el proyecto innovador del aludido Régimen Federal de Pesca, prohijado en la nueva ley de “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”, producirá un impacto totalmente negativo. Ello, habida cuenta que la simplificación para el otorgamiento de permisos y cuotas de captura habrán de desempeñar un rol disvalioso merced a la proliferación de estos últimos con su impronta de sobre explotación que, indefectiblemente, redundará en la merma de los recursos ictícolas. (6)

A ello cabe añadir las consecuencias deletéreas derivada de la eliminación de los criterios de sustentabilidad y valoración de las pautas ecológicas, que acarrearán consecuencias perjudiciales para los armadores, y las empresas que llevaron a cabo recientemente inversiones a largo plazo en aras a optimizar la actividad.

Tampoco debe soslayarse que, en este compilado de prácticas negativas para la actividad, el sector de los trabajadores de la pesca se verá seriamente afectado. (7)

En lo que concierne a las modificaciones efectuadas por el proyecto de la ley en trato respecto al Régimen Federal de Pesca nro. 24.922/97, las siguientes configuran las más conspicuas que, eventualmente, si la ley retoma estado parlamentario, se tratarán en el Congreso Nacional:

Art. 245.- Sustituyese el Art. 26 de la ley nro. 24.922 por el siguiente:

“Art, 26.- Para el otorgamiento de los permisos de pesca, la autoridad de aplicación sólo podrá verificar los requisitos técnicos y de seguridad de los buques. Los permisos no podrán tener un tratamiento diferencial por el origen de los buques, su antigüedad o la mano de obra que empleen; ni por las características de las empresas titulares de los buques. Los permisos tendrán como mínimo una duración de veinte años.”

Art. 246.- Sustituyese el Art. 27 de la ley 24.922 por el siguiente:

“Art. 27.- El Consejo Federal Pesquero podrá establecer una cuota de captura por especie. Las cuotas de captura serán asignadas por la autoridad de aplicación a través de un sistema de licitaciones internacionales, adjudicándolas a quien aporte el mayor arancel para la captura determinada. Las cuotas de captura serán concesiones temporales que no podrán superar por empresa o grupo empresario aquel porcentaje que fijará el Consejo Federal Pesquero sobre la captura máxima permisible por especie a efecto de evitar concentraciones monopólicas indeseadas. Las cuotas se licitarán por 10 años. Cada empresa o grupos empresarios no podrán ejecutar reclamos si no logran ejecutar la totalidad de la cuota debido a cierres o vedas. Las cuotas de captura serán total o parcialmente transferibles sin autorización previa en tanto no afecten la estructura competitiva del mercado, aunque deberán ser informadas a la autoridad de aplicación. Las transferencias deberán respetar los topes determinados por el Consejo Federal Pesquero sobre la captura máxima permisible por especie a los efectos de evitar concentraciones monopólicas indeseadas. A los efectos del otorgamiento de la cuota de captura deberán acreditar el cumplimiento de las obligaciones legales, previsionales e impositivas vigentes. En la primera licitación de especies CUOTIFICADAS con anterioridad a noviembre de 2023 se deberá crear un sistema de preferencia. Las empresas que ya tienen cuota asignada tendrán una preferencia que les permitirá obtener hasta la mitad de la cuota que tenían al mayor precio ofrecido en la licitación”

Art. 247.- Sustituyese el Art. 27 bis de la ley nro. 24.922 por el siguiente:

“Art. 27 bis. La pesca de especies no CUOTIFICADAS sólo necesitará solicitar una autorización aprobada por el Consejo Federal Pesquero.”

III.- ASPECTO ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA: Siguiendo al tratadista Gregorio cabe sostener que en el desarrollo de la vida social y/o política y/o económica de un Estado, es factible que se patenticen severas emergencias que propenden a generar un estado de necesidad, cuyo abordaje, a los fines de aventar dicha situación compele al staff gobernante a adoptar medidas urgentes con el objeto de neutralizar aquellos efectos perjudiciales o, al menos, atemperarlos de modo significativo.

Empero, cuando estas últimas medidas deben revestir carácter legislativo y el trámite ordinario parlamentario atenta contra su eficacia temporal, tornándose insuperable este serio inconveniente aún imponiendo el estado de sitio, la Constitución Nacional ha investido al PEN para llevar a la práctica el ejercicio de funciones legislativas, dado las señaladas circunstancias excepcionales mediante los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). [8]

Así, los DNU son reglamentos dictados por el PEN en materia de competencia netamente legislativa ante una urgencia súbita que requiere efectuar las disposiciones que no fueron dictadas por el Poder Legislativo propiamente dicho o que suple la actividad de este último. (9)

Los DNU se hallan connotados de cuatro características esenciales: 1.- Revisten la particularidad de ser excepcionales. Sucede que al PEN le está vedado el ejercicio de funciones legislativas pues solo pueden dictar DNU en casos estrictamente específicos y ante circunstancias de excepción, a la vez que deben confluir todas las exigencias constitucionales que habiliten su emisión, cuenta habida que, de adverso, se produciría una grave violación a la separación funcional entre el Poder Legislativo y el PEN; 2.- Exigen una interpretación restrictiva. Ello es así toda vez que al espíritu de la reforma de nuestra Carta Magna cabe añadir la forma de gobierno del Estado Argentino, así como la distribución del poder, aspectos que compelen una interpretación de acotamiento a las funciones LEGISFERANTES del PEN; 3.- También reviste singular importancia la presunción de inconstitucionalidad de los DNU. Al respecto, se invierte el criterio que preconiza el Art. 12 de la ley 19.549 que presupone la legitimidad de los actos de los funcionarios públicos debidamente constituidos y, por el contrario, se presume su inconstitucionalidad hasta tanto el PEN demuestre lo contrario; 4.- Debido a su condición de instrumento normativo dictado con la finalidad de conjurar una situación calamitosa y, por ende, de emergencia, el DNU conlleva un sentido de transitoriedad por cuanto se ha generado para afrontar dicha circunstancia. (10)

Lo “supra” expuesto denota que el PEN está inhibido de dictar normas de carácter legislativo, aspecto que justifica el carácter restrictivo de su interpretación e implica un sustento legal a la presunción de inconstitucionalidad que connota esta clase de decretos en la oportunidad de evaluarse su validez.

Atinente a los efectos del DNU significa que en el supuesto de que resulte convalidado, opera con igual jerarquía que la ley formal sancionada por el Poder Legislativo.

Si sucediera la casuística de que el DNU fuere rechazado por ambas Cámaras del Congreso, sus efectos perduran hasta la fecha en que se publica dicha derogación. Empero, aun en este último caso, el DNU obliga igualmente a respetar los derechos adquiridos por terceros mientras estuvo vigente. (11)

En lo que concierne a la valoración constitucional de los DNU, al decir del autor Jorge Alberto DIEGUEZ, en su excelente Artículo utilizado como hilo conductor en estas breves notas, “los DNU sólo se ven justificados para enfrentar situaciones excepcionales en las que, por razones de tiempo, es preciso sortear los trámites habituales que requiere la sanción de una ley. Su uso indiscriminado puede traer graves consecuencias institucionales, pues socava los cimientos del sistema republicano al erosionar aun más la división entre el Poder Legislativo y el PEN trazada por la Constitución originaria. Así fue que, como surge de todos los antecedentes que motivaron la reforma constitucional de 1994 en esta materia, los DNU no fueron constitucionalizados para justificar su utilización indiscriminada, sino antes bien para limitarlos” (12)

A esta altura del relato en el presente acápite, se torna ilustrativo el razonamiento adoptado por la especialista en Derecho Constitucional, Dra. María Angélica GELLI en su obra “CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA”, bajo el epígrafe “LOS DECRETOS DE EMERGENCIA, LA PANDEMIA DEL COVID - 19 Y LA INVASION A UCRANIA”. Allí, hace mención que una emergencia global irrefutable como fue el COVID – 19, declarada pandemia por la Organización Mundial de la Salud sirvió de justificación en el ámbito del Estado Argentino para acentuar la centralidad jurídica del presidente de la Nación. En esa tesitura, el titular del PEN se valió de las dos atribuciones de emergencia que reconoce la Constitución Nacional, que son los Decretos delegados y los DNU. Estas normativas restringieron los derechos constitucionales con la finalidad de proteger la salud de la población. Debido a la adopción de dicho temperamento, tales limitaciones afectaron un amplio espectro de derechos como circular, entrar y salir del país, trabajar, comerciar, de propiedad, de culto, de educación, el principio de legalidad y las garantías del debido proceso penal. (13)

Destaca la tratadista que dichas medidas restrictivas tuvieron justificación en los primeros meses de la pandemia, añadiendo que en la República Argentina el Congreso dejó de sesionar, legitimidad que comenzó a cuestionarse cuando el Poder Legislativo retomó sus funciones.

Prosigue explicando que, pese a que los decretos ya no se justificaban a la vez que en muchos casos carecían de relación directa con la pandemia, los mismos continuaron utilizándose y fueron convalidados por alguna de las cámaras del Poder Legislativo.

Asimismo, señala la Dra. GELLI que, superados los problemas acuciantes de la pandemia, ante las necesidades fiscales el PEN optó por incrementar las retenciones a productos agrícolas, empleando para ese cometido decretos delegados y reglamentarios en la misma norma. Así, el decreto 131/2022 se integró con el decreto PEN 132/2022, dictado al día siguiente a fin de crear un fondo de estabilización del trigo argentino por medio de un fondo fiduciario público. (14)

Dicho fondo se componía por los recursos resultantes de la modificación temporal de los derechos de exportación en virtud de la aplicación del decreto 131/2022.

En ambas disposiciones para fundamentar las medidas, se invocó la aceleración de los precios de los alimentos por la invasión de la Federación Rusa a Ucrania, impactando en el trigo, el maíz, el girasol y sus derivados. Añade la tratadista, Dra. María Angelica GELLI que “lo que tanto le costó al gobierno argentino reconocer en el país y en el ámbito internacional -el hecho de la invasión de un país a otro, de Rusia a Ucrania-, lució categórico en la normativa de emergencia y para justificarla.” (15)

IV.- LAS ASIGNATURAS PENDIENTES DEL DNU 70/23 Y DE LA DENOMINADA LEY OMNIBUS: Aunque dentro del mar argentino se concentra una significativa abundancia ictícola, el inconsciente colectivo asocia al mar simplemente como un espacio recreativo y vacacional.

Se ignora absolutamente lo que acaece en dicho ámbito, donde el manejo fuera de control de los recursos naturales inherentes al m ismo prolifera.

Según se expresará “infra” en el presenta acápite de estas breves líneas, en el ámbito marítimo, desde nuestras costas hasta la milla 200 inclusive, se está cometiendo un ecocidio. (16)

Es que, el método de captura utilizado, denominado pesca de arrastre, aniquila cientos de especies.

Empero, pese a tratarse de una actividad que arroja pingües ganancias, los pescadores -trabajadores y empresas pesqueras- saben que se trata de un recurso que se puede terminar, pero continúan con una explotación descontrolada.

Este método de la pesca de arrastre conlleva un grave detrimento para la naturaleza.

Muchas empresas “con bandera argentina están financiadas por capitales internacionales (chinos, españoles, taiwaneses, coreanos)” (17)

Se opera con un criterio que apunta de modo exclusivo al beneficio económico que carece absolutamente de conciencia ecológica.

Así, en la barrida de sus redes, la pesca de arrastre irroga un poderoso impacto ambiental en el ámbito oceánico por cuanto aquellas aplastan y matan todo tipo de especies que se descartan muertas al mar.

Asimismo, la pesca de arrastre ostenta un poderoso impacto climático. Ello es así pues se trata de la afectación a los sedimentos marinos que conforman una reserva de carbono que coadyuva a mitigar el calentamiento global.

De modo tal que, al degradar las redes el lecho marino se liberan significativas cantidades de carbono que vuelven a la atmósfera. Al respecto, un estudio publicado en la revista FRONTIERS IN MARINE SCIENCE ha denotado que la pesca de arrastre produce una emisión a la atmósfera de hasta 370 millones de toneladas métricas de dióxido de carbono al año. Ello desemboca en la catalogación de una práctica netamente destructiva para la vida oceánica y para el clima en general. (18)

Según el especialista en ecología marina, ERIC SALA, explorador residente de NATIONAL GEOGRAPHIC, las emisiones de la pesca de arrastre de fondo, si bien no alcanzan la relevancia que produce la quema de combustibles fósiles en tierra, también aportan un impacto deletéreo en la naturaleza al contribuir al calentamiento global.

En esa tesitura, los especialistas en ecología, especialmente marina, preconizan que lo más lógico sería prohibir la pesca de arrastre de fondo en las costas marinas y sus adyacencias protegidas.

Sin embargo, el proyecto de la ley ómnibus, cuya adecuada denominación es LEY DE BASES Y PUNTOS DE PARTIDA PARA LA LIBERTAD DE LOS ARGENTINOS, persigue la modificación del régimen pesquero sin atender a ninguna de las cuestiones de índole ecológico reseñadas.

Expresa la nota, a modo de colofón, que ante las presiones del sector pesquero el gobierno actual derogó los artículos de la ley ómnibus que concedía a los chinos la explotación del mar argentino. Hubo alivio en aquellos sectores, pero nada dice dicha ley acerca de la protección de un recurso que se puede terminar.

Esto último y el aspecto de la degradación ecológica configuran asignaturas pendientes que habrían podido incorporarse al DNU 70/23 e incluso a la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos.

V.- CONCLUSION: En una primera aproximación al aspecto contextual de la pertinencia del DNU 70/23, debe recordarse que la Constitución Nacional admite el dictado de los DNU para el supuesto que se patentice una condición sustantiva a raíz de la cual concurran circunstancias excepcionales que imposibiliten absolutamente seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes.

Además, las cuestiones que pueden reglarse mediante los DNU no pueden obedecer a causas de conveniencia de la denominada “agenda política” del presidente de la Nación.

Es que los DNU no configuran atribuciones para eludir Congresos hostiles o integrados por mayorías opositoras. (19)

Más allá del aspecto institucional que, eventualmente, podría poner en controversia la constitucionalidad del DNU 70/23, también se torna discutible la utilidad respecto a cuestiones específicas sobre las que legisla.

A guisa de ejemplo, las modificaciones al CA en general, irroga consecuencias negativas para los despachantes de aduana, a la vez que produce menoscabo tanto para la industria naval, pues habilitaría la importación de buques usados con deterioro de esta última actividad. Incluso también afectaría a la actividad pesquera en el supuesto -ya autorizado normativamente- de que se importen buques pesqueros usados que competirán en posición ventajosa respecto a las flotas nacionales de pesca.

El proyecto de la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos implica una iniciativa que ostenta carácter centralista y reconoce una motivación eminentemente recaudadora. Porque se desentiende de los intereses y legítimas expectativas de los armadores, empresas y trabajadores de abordo a la par que propicia conspicuamente el avance de flotas foráneas atentándose así contra la soberanía nacional. Si bien actualmente el proyecto de ley en trato ha retornado a las comisiones respectivas, en el supuesto de aprobarse en un futuro por el Poder Legislativo, tendrá un impacto harto desfavorable para la actividad pesquera argentina, entrañando un serio riesgo para la sustentabilidad de los recursos naturales. (20)

Al hilo del relato que antecede, corresponde señalar que la importación de buques usados importará también una consecuencia desfavorable para la industria naval nacional.

Además, tanto en el DNU 70/23 cuanto en la ley ómnibus se omite toda consideración a la explotación sustentable de la riqueza ictícola y al aspecto ecológico marino, con las consecuencias ambientales negativas que ello traerá aparejado.