¿Por qué peligra la sustentabilidad del Código Aduanero?
¿Por qué peligra la sustentabilidad del Código Aduanero?
El derecho penal aduanero, al estar regulado en un cuerpo ordenado y
armónico (por ello la ley 22.415 se denomina ?Código Aduanero?), permite
una interpretación sistemática, esto es, que comprenda toda su
normativa, principalmente la sección 12, que regula tanto a los delitos
como las infracciones aduaneras.
Ahora bien, para que esa legislación de base pueda mantener su
coherencia normativa, las leyes que introduzcan modificaciones parciales
y las resoluciones que se dicten deben observar ese marco de
referencia.
Lamentablemente, en muchos casos, ello no ocurrió. Veamos tres ejemplos.
El recurso al despachante
El artículo 37 del Código señala que la intervención del despachante no
era obligatoria (1) cuando el importador/exportador fuera una persona de
existencia visible (o natural) y realizare el trámite en forma personal
ante la Aduana. Cuando se tratare de una persona de existencia ideal,
como regla general ?excepciones puntuales hechas (2)? la intervención
del despachante sí era obligatoria.
Aun así, la regla general era la intervención del despachante de aduana
en forma obligatoria y, con las excepciones señaladas, a fin de evitar
conculcar garantías constitucionales (3) la no obligatoriedad.
Sin embargo, el decreto 1160/96 dispuso que las personas de existencia
ideal podrían gestionar el despacho y la destinación de mercaderías por
sí o a través de personas autorizadas ?arguyéndose razones
desregulatorias y de disminución de costos del comercio exterior? y
derogó el 3 del decreto 1001/82.
A su vez, la resolución 3491/96 (ex ANA) fijó los requisitos a los
importadores y exportadores para tramitar operaciones sin intervención
del despachante de aduana, y sin imponer obligación alguna a la persona
física que debía cumplir con esa función, requiriéndose solamente la
individualización de aquellas ?personas autorizadas a suscribir la
documentación de importación o exportación?.
Esta injustificada distinción no se compadece con lo dispuesto en el
artículo 41 del CA que impone una serie de obligaciones a los
despachantes de aduana, pero que no incluye a las personas que en su
condición de autorizadas realizan las gestiones para los importadores y
exportadores que actúan en forma directa, prescindiendo de los servicios
del despachante.
Ello provocó la reacción del Centro Despachantes de Aduana (CDA) que
impugnó judicialmente el decreto 1160/96 por considerarlo violatorio del
Código Aduanero y de la Constitución Nacional, en razón de haberse
excedido el Poder Ejecutivo en el ejercicio de su potestad
reglamentaria.
La Corte Suprema consideró que efectivamente el decreto mencionado había
traspasado el límite (contemplado en el artículo 99.2 de la CN) al
admitir la intervención de cualquier particular como gestor del
importador o exportador en los trámites aduaneros, quebrándose así el
principio de excepcionalidad que establecía taxativamente el texto
original del artículo 37 del CA.
Además añadió que el decreto, al admitir que pudieran intervenir
terceros autorizados, permitió que cualquier persona, sin importar su
idoneidad, solvencia o conocimientos y sin tener en cuenta su relación
con el sujeto autorizante (importador/exportador) cumpliera esa función.
En razón de tal fallo, la ex ANA dispuso, mediante circular télex
1901/96, suspender la aplicación de la resolución 3491/96 (ex ANA) que
reglamentaba aduaneramente el decreto 1160/96.
No obstante lo expuesto, se dio marcha a atrás a nivel ley formal por la
ley 25.603 de Reforma Tributaria (Bienes Personales): en forma
descolgada (artículo 8.c) modificó el artículo 37 originario del CA,
insistiendo en el argumento de disminuciones de costos en la cadena del
comercio exterior.
¿Logra la medida el objetivo invocado? Coincidimos, con autorizada doctrina, en que no lo logra.
En efecto, si antes estaba en discusión si los particulares
administrados declarantes ante la Aduana, legos en la materia aduanera,
se encontraban capacitados para llevar adelante aquél cometido, en la
actualidad, al amparo del principio operativo del despacho en confianza,
no es así.
La práctica nos demuestra que la mayor traslación al documentante de
cuestiones técnicas hace que aumente el margen de equivocaciones, lo
cual no sólo inciden en la responsabilidad, sino en trabas en el
comercio internacional que se quiere facilitar. Si tenemos en cuenta la
cadena de costos logísticos del comercio exterior, se producirían
consecuencias económicas impensadas derivadas de detenciones de
despachos, pagos de multas e, inclusive, el extremo de poner en riesgo
la seguridad internacional.
Existiría también una contradicción entre exigirle al despachante cada
vez más idoneidad y profesionalidad y permitir que su función la cumpla
cualquier particular sin la capacitación suficiente.
En conclusión, el ahorro que se invoca para eliminar la obligatoriedad
de la intervención del despachante es un espejismo que, no sólo tiene un
efecto inverso, sino que, como veremos, puede impactar en la afectación
de otros bienes, como la salud pública y la seguridad internacional. No
obstante, a su vez, amplió la posibilidad de que personas documenten a
través de terceros la resolución 3628/2014.
El caso de los couriers
Otro caso, en la misma línea de dictar normas que colisionan con la
sistemática del Código Aduanero, es el de incluir como operadores a los
Couriers (prestadores de servicios postales) creados ante el colapso del
Correo Argentino. Inscriptos en el Registro Nacional de Prestadores de
Servicios Postales, éstos se encuentran fuera del Código Aduanero, sólo
vinculados al servicio aduanero por resoluciones y sin las obligaciones
de los otros sujetos del comercio internacional (4).
Las resoluciones 3916 y 2436/96 regulan este tipo de operaciones como un
sistema ágil y simplificado, distinto de las normas generales de la
legislación aduanera relativa a la importación y exportación.
Si se comparan, ambos regímenes tienen un tope de 50 kilos por cada
envío, pero difieren en que el segundo, que admite la finalidad
comercial, tiene un límite de US$ 3000, no limita las cantidades de
envíos por año, ni precisa que el límite sea por día. Es así que en el
régimen con finalidad comercial no prohíbe que se envíen cantidades
exorbitantes del mismo tipo de mercadería, se reciban varias veces por
día, y que sean más de una las guías aéreas con un mismo destinatario.
Además, la práctica demuestra varias deficiencias.
Veamos lo que pasa en importación: luego de aterrizar el avión y bajarse
la mercadería, se procede a hacer la desconsolidación (se clasifica la
mercadería que queda en el Courier y la que va al régimen general o que
se encuentra en tránsito). Esta tarea si bien es autorizada por los
guardas aduaneros (no son verificadores, y por ende no necesariamente
están al tanto de la clasificación o del valor) la efectúa la propia
prestataria del Courier. También genera deficiencia del control la gran
cantidad de guías aéreas documentadas por cada solicitud particular y la
falta de tiempo y personal para poder verificarlas.
Asimismo, el Sistema de Asientos de Alerta se encuentra diagramado para
funcionar sobre ?declaraciones detalladas?, un desarrollo informático
vigente que no resulta compatible con la declaración simplificada que
realizan los PSP/Courier, de manera que se requiere implementar un
control sobre la mercadería falsificada.
Como resultado, se advierte que los vacíos o imprecisiones del
procedimiento permiten abusos que desnaturalizan el sistema Courier que,
al estar fuera del Código Aduanero, no pueden ser subsanados vía una
interpretación sistemática y hacen necesario su implementación a nivel
legal.
El Código partido
He dejado para el final el golpe más directo al Código Aduanero y que
parte en dos al derecho penal aduanero impidiéndole su funcionamiento
coherente y sistemático.
Se trata del reciente Proyecto de Código Penal que incluye los delitos
regulados en todas las leyes especiales, esto es, absorbe a los delitos
aduaneros previstos en el Código Aduanero (ley 22.415). Este cuerpo
normativo fue elaborado por una comisión formada por el Decreto n°
103/17, en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, y se
encuentra en trámite parlamentario (5).
De tal manera se pretende incluir la regulación de todos los delitos
existentes en nuestro derecho positivo, de manera que los delitos
aduaneros quedarían dentro de dicho cuerpo legal.
El proyecto procura un código penal moderno con una clara inspiración
liberal y democrática. Así, entre otras cuestiones, destaca por ejemplo,
la sujeción de sus disposiciones a los principios de legalidad y
proporcionalidad. Ello impacta positivamente en los delitos previstos en
leyes especiales, pues los reviste de legitimidad al confirmar que son
delitos y como tales se requiere una acción típica, antijurídica y
culpable (6)
Pero por otra parte, si bien la unificación en un cuerpo único de todos
los delitos es un objetivo loable (ya que la posibilidad de alcanzar un
adecuado conocimiento de la ley por parte de los ciudadanos es, desde
antiguo, exigencia elemental del Estado de Derecho) con respecto a los
delitos aduaneros provoca un choque con la legislación vigente que
significa un quiebre en su regulación.
Sucede que la inclusión de los delitos aduaneros en el Código Penal no
tuvo en cuenta su complejidad, su tecnicismo y su estrecha vinculación
con el comercio y transporte internacional, que fue lo que determinó que
su regulación se integre con disposiciones del más diverso origen.
No nos olvidemos que su carácter dinámico dio lugar a una auténtica
proliferación de reformas legislativas que fueron objeto de una tarea de
sistematización que se cumplió con el dictado del Código Aduanero. Este
cuerpo, si bien contiene normas de base que armonizan la operativa y
sus aspectos penales, es una ley especial (que se mueve dentro del marco
del Código Penal), y que rige desde hace más de treinta años.
De tal manera, no basta con agrupar, sino que se requiere hacerlo de
manera armoniosa y sistemática. De no ser así, la codificación es
contraria al objetivo perseguido. Adviértase que todo el derecho
aduanero gira alrededor del tráfico internacional de mercadería, y su
aspecto penal tiene como eje el control sobre las importaciones y
exportaciones a los fines del pago de los tributos y del cumplimiento de
las prohibiciones económicas y no económicas.
Sin embargo, en el Código Penal se define ?mercadería? como bien
susceptible de expendio, que no guarda relación con el comercio
internacional. De producirse tal reforma, el Derecho Penal Aduanero,
cuya base se asienta en el Código Aduanero, verá peligrar su
sustentabilidad como legislación coherente y armónica.
Ya han transcurrido más de 37 años de su vigencia y es conveniente un
ajuste del Código Aduanero, que recoja los institutos procesales y la
jurisprudencia más reciente, pero fundamentalmente que sea integral y
sistemática.
Como señaló Ortega y Gasset: ?Toda realidad ignorada espera su venganza?.
El autor es especialista en derecho penal aduanero. Socio del Estudio Durrieu Abogados.
1. Basaldúa, en ?Despachantes de Aduana?, Revista Derecho Aduanero, ed.
Contabilidad Moderna, T° 2, p. 489. Ya se había inclinado por esta
posición durante la vigencia de la Ley 17.325 (citado en Alsina,
Barreira, Basaldúa, Cotter Moine y Vidal Albarracín; ob. cit.,
comentario al artículo 37, número 1, nota 1, pág. 191).
2. Artículo 3 del decreto 1001/82, reglamentario del Código Aduanero.
3. Artículo 14 de la Constitución (libertad de ejercer libremente el
comercio y toda industria lícita), esgrimido en la Exposición de Motivos
que elevó el proyecto del CA.
4. Es importante resaltar que tanto los importadores, exportadores,
despachantes de aduana y agentes de transporte de aduana, poseen un
estatuto de derechos y deberes dentro del propio Código Aduanero (ver
arts. 36 al 111 de dicho ordenamiento).
5. Anteriormente por decreto 678/12, otra comisión llevó a cabo otro intento similar que no prosperó.
6. En el caso de la evasión, no basta el elemento objetivo de que el
monto de los tributos evadidos supere un tope monetario, se requiere el
elemento subjetivo culpabilidad. Asimismo, al incorporarse a un cuerpo
en el que hay una sistematización acorde con los bienes jurídicos
tutelados, se logra proporcionalidad entre la conducta prohibida y la
pena aplicable (actualmente, el contrabando de estupefacientes se
castiga con pena de 4 a 15 años y el tráfico de estupefacientes con pena
de 3 a 12 años).
AUTOR: GUILLERMO VIDAL ALBARRACÍN - ASESOR LETRADO DEL CDA
Despachantes Argentinos
“Despachantes de Aduana al servicio de los colegas”
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