La función primordial de la Aduana.
La función asignada por el Estado Nacional consiste en el control de las operaciones de importación y exportación fijado en el Plan de Gobierno delineado en materia de comercio exterior. Ello implica implementación y puesta en práctica de las restricciones directas a la importación y exportación motivadas por argumentaciones de carácter económico y no económico, la correcta aplicación de estímulos a las exportaciones (reembolsos, reintegros, etc.) y la imposición de tributos al comercio exterior. 1
De lo señalado se desprende que la función recaudatoria apunta a una faceta del rol de la D.G.A. pero la misma no reviste el carácter de excluyente ni siquiera de principal.
Inclusive la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante C.S.J.N.),, en autos "Bunge y Born Comercial S.A." del 11/06/1998, citando sus similares "Frigorífico Río Platense" (Fallos: 315:929) y "SUBPGA" (Fallos: 315:942) La Ley 1998 -F- 202, invocó como bienes jurídicos que deben ser tutelados por el accionar de la D.G.A. la veracidad y exactitud declarativa. 2
En esa orientación el autor Jorge Luis Tosi, señala que la exposición de motivos del Código Aduanero (en adelante C.A.) indica que bajo la denominación Declaraciones Inexactas y otras diferencias injustificadas se tutela el principio básico de veracidad y exactitud de la manifestación o declaración de la mercadería que es objeto de una operación o destinación aduanera, regulándose un régimen punitivo que comprende todas las diferencias y declaraciones inexactas que pueden cometerse en el curso de las distintas operaciones o destinaciones aduaneras". 3
A esta altura cuadra destacar que cuando en el desenvolvimiento operatorio del tráfico de mercaderías se patentiza una declaración inexacta, el C.A. le asigna una raigambre de índole conspicuamente penal, rasgo característico que se profundizará "infra" a los efectos del tratamiento axiológico de la reforma que propone el proyecto en trato.
Opinión laudatoria hacia la reforma promovida por el P.E.N.
El actual Presidente del Consejo Profesional de Ciencias Económicas, Dr. Humberto J. Bertazza en un artículo publicado en el Diario "La Nación" del 20 de noviembre de 2017, bajo el título "La importancia del contador en el Tribunal Fiscal"preconizó, en lo esencial, que la competencia de las Salas aduaneras contiene esencialmente sustancia tributaria proveniente de la imposición de los hechos económicos, destacando que los impuestos internos y los derechos aduaneros constituyen un procedimiento de revalorización de bases imponibles, de hechos generadores y de sanciones. Agrega, que los derechos aduaneros constituyen una referencia implícita al derecho fiscal. Preconiza la exteriorización de características comunes entre los tributos aduaneros y los interiores, destacando que la materia aduanera, proclive al proteccionismo y la liberación del comercio exterior no empece a la conclusión de que el derecho aduanero ostenta más naturaleza tributaria que comercial. A lo hasta aquí expuesto, añade en lo primordial, que el argumento de que el tributo aduanero conforma una herramienta de carácter extra judicial tendiente a alentar o desalentar el ingreso o egreso de determinado tipo de mercaderías, resulta insuficiente para sustentar la distinción entre la competencia impositiva y la aduanera. Por ello concluye el autor Bertazza expresando que el proyecto enviado por el P.E.N. al P.L.N., en cuanto dispone que el contador público volverá a entender en materia aduanera en el T.F.N. conforma un reconocimiento a su idoneidad como asimismo acontece en la competencia impositiva. 4
Criterios contrapuestos al proyecto de reforma.
Ya a esta altura interesa poner de manifiesto que, más allá de la importancia que cuadra asignar a la opinión vertida por el Dr. Bertazza a tenor del reconocimiento a su trayectoria profesional, académica, autoral e institucional, tanto señeras instituciones cuanto muy importantes académicos han alzado sus voces discrepando enfáticamente contra el proyecto remitido por el P.E.N. al P.L.N.
En efecto, en una declaración conjunta del Colegio de Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, manifestaron su categórica oposición al temperamento proclive a la integración de las Salas de competencia aduanera del T.F.N. con un profesional contador en el carácter de Vocal.
Sustentan esa línea de pensamiento mediante las siguientes razones:
- El C.A. exige para el ejercicio de la defensa del administrado el patrocinio o la representación de un profesional abogado (art. 1030 de dicho Digesto);
- La razón de la incumbencia exclusiva de los abogados obedece a que en los procedimientos aduaneros ventilados ante el T.F.N. se dirimen cuestiones de índole estrictamente jurídicas pasibles de afectar significativamente los intereses de los administrados para cuya adecuada defensa se requiere la formación específica de los profesionales abogados;
- El conocimiento del ordenamiento jurídico que ostenta el profesional del derecho habilita a este último para efectuar tanto una interpretación de la conducta del administrado cuanto su adecuada subsunción al derecho positivo, ya sea, en su faceta privada como en su aspecto público;
- Las iniciativas propuestas en los años 1998 y 2002 tendientes a las reformas de la ley 11.683 y el C.A. en aras a posibilitar que los contadores públicos pudieran ejercer el rol de Vocales en el ámbito de la competencia aduanera del T.F.N. y, asimismo, patrocinar y representar a los administrados en los procedimientos aduaneros de índole contenciosa, fueron rechazadas por ambos Colegios de Abogados habiendo, en definitiva, primado el adecuado criterio de mantener la incumbencia exclusiva de los profesionales del derecho;
- La reforma propuesta por el P.E.N. ni invoca razones ni halla justificación en la optimización del servicio de justicia en favor de los justiciables pues se apuntala en las aspiraciones de los profesionales de las Ciencias Económicas de ampliar su incumbencia a un área que es propia de los abogados. 5
- El propio Código Aduanero como normativa específica que rige para los procedimientos de impugnación,de repetición y por infracciones,establece en su art. 1040que si el administrador no fuere abogado, antes de dictar resolución definitiva deberá producirse en las actuaciones dictamen jurídico, constituyendo un óbice insoslayable para la adopción de un criterio de menor rigor en la instancia superior del TFN.
En similar orientación se expresa el Dr. Ricardo Xavier Basaldúa, quien además de su destacada trayectoria como reconocido Tratadista ejerce actualmente el cargo de Presidente del T.F.N. Así, señala en lo esencial que la inclusión de los Contadores Públicos en la competencia aduanera del T.F.N. atenta contra el principio de especialidad que es un rasgo distintivo de los Vocales de dicha Institución jurisdiccional a tenor de la diferenciación en Salas que comprenden la competencia impositiva por una parte y la aduanera por otra. Añade el Señor Presidente del T.F.N. que el proyecto propiciado por el P.E.N. conculca las incumbencias profesionales que se obtienen en las respectivas facultades, habida cuenta que los Contadores no se encuentran especializados en la compleja materia aduanera, motivación por la cual los aludidos profesionales de las Ciencias Económicas nunca integraron las Salas Aduaneras y el C.A. tampoco los incorporó a las mismas.
Resalta el prestigioso tratadista que en el proyecto de reforma enviado al P.L.N. se detecta la trascendente influencia del Colegio Profesional de Ciencias Económicas con abstracción de la participación de los Colegios de Abogados pese a tratarse de una reforma legislativa de naturaleza estrictamente jurídica. Si la intención es modificar el C.A. era condición insoslayable consultar a las autoridades de la D.G.A., al Instituto Argentino de Estudios Aduaneros y a los especialistas en la materia. Remata su disidencia el Dr. Basaldúa, Presidente del T.F.N., preconizando que no ha existido consulta alguna que garantice un trabajo conjunto y equilibrado. 6
Ostentando una tesitura concordante, el reconocido autor, Dr. Alfredo Abarca, en un enjundioso artículo publicado en el Diario "La Nación", señala que el artículo -supra referido ? , cuya autoría pertenece al Dr. Bertazza, pone de relieve un confusionismo acerca de dos disciplinas diferentes que se han pretendido homologar tras la creación de la Administración Federal de Ingresos Públicos al unificarlas en pos al objetivo de la recaudación. Añade que la recaudación de impuestos configura la función central de la Dirección General Impositiva (en adelante D.G.I) pero es un rol secundario de la D.G.A. cuya razón de su existencia es el control de las fronteras teniendo como objetivo secundario la percepción de los derechos aduaneros.
En lo nuclear señala que la legislación aduanera es anterior a la tributaria y la circunstancia de que tanto la D.G.I. cuando la D.G.A. recauden fondos no las iguala ni las homologa. Subraya que sostener que la base del derecho aduanero está constituida por el hecho imponible implica una solución simplista respecto a una rama del derecho que ostenta identidad propia cuyo sustento se encuentra en normativas jurídicas y no contables.
Cuestiona enfáticamente que profesionales de otras disciplinas no jurídicas ejerzan funciones ajenas a su preparación. Máxime que todos los temas que se dirimen en la competencia aduanera del T.F.N. revisten naturaleza jurídica, por lo cual los profesionales de las ciencias económicas no se encuentran capacitados para abordar su tratamiento. Es que, agrega el autor Abarca, la función jurisdiccional debe reservarse para quienes han estudiado en profundidad la legislación, las fuentes y la filosofía del derecho. 7
Se suma a los doctrinarios contrarios al proyecto de reforma tributaria en este aspecto, la voz del Señor Presidente del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Dr. Guillermo M. Lipera, quien en los párrafos más sobresalientes de su artículo ha expresado: "Si bien los contadores han sido admitidos en las salas impositivas del Tribunal Fiscal, ello no se consideró necesario ni conveniente en la especialidad aduanera, porque constituye una rama del derecho con un objeto y principios propios, ajenos al específicamente impositivo. El derecho aduanero apunta a asegurar el control aduanero sobre el tráfico internacional de mercaderías. Esa prerrogativa estatal acota y puede afectar los derechos de propiedad y de comercio garantizados por nuestra Constitución."
"Tratándose de la mercadería importada o exportada, exige la familiarización con el derecho de la navegación, aeronáutico y de transporte terrestre. Por último, la vigencia de los acuerdos internacionales de orden comercial tales como el GATT y la OMC y los acuerdos de integración, hacen imperativa las reglas de derecho internacional por quien entienda en ese conflicto."
"Se debe afrontar la aplicación de prohibiciones a la importación o a la exportación (cuyo núcleo de debate es ajeno al ámbito impositivo), de restricciones de carácter tributario y del régimen penal (de orden delictual o infraccional), que, por las particularidades del régimen aduanero, tampoco suelen tener contenido impositivo".
Prosigue el autor: "El moderno derecho de importación o de exportación ha abandonado la función "fiscal" que antiguamente se le atribuía. No es ya visto como un recurso destinado a equilibrar el presupuesto, sino como un medio de la regulación del comercio. El Acuerdo de Facilitación del Comercio, aprobado este año por la ley 27.373, pone de resalto que la función de la aduana ya no es "recaudadora", sino "facilitadora" del comercio."8