Un despachante de aduana, sancionado por la autoridad en la materia con la eliminación del registro respectivo, inició un proceso de conocimiento con la intención de que se declarara la inconstitucionalidad de la normativa que se le aplicó, es decir, el Artículo 45 apartado 2 inciso b) del Código Aduanero (en adelante CA).
Al respecto, el referido precepto establece que “Serán sancionados con la eliminación del Registro de Despachantes de Aduana de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 51:……b) Quienes incurrieren en reiteradas inconductas anteriormente sancionadas o en una falta grave en el ejercicio de sus funciones, que hicieren su permanencia incompatible con la seguridad del servicio aduanero”.
Al respecto los autores Mario A. ALSINA, Enrique C. BARREIRA, Ricardo Xavier BASALDUA, Juan P. COTTER MOINE y Héctor G. VIDAL ALBARRACIN en “CODIGO ADUANERO COMENTADO”, T I, completado y actualizado por Enrique C. BARREIRA, Ricardo Xavier BASALDUA, Héctor G. VIDAL ALBARRACIN, Juan P. COTTER (H), Ana L. SUMCHESKI Y Guillermo VIDAL ALBARRACIN (H), ABELEDO – PERROT, Buenos Aires, 2011, página 168 y siguiente, expresan que este inciso establece la sanción de eliminación aplicable a los despachantes de aduana que en forma reiterada denotaren inconductas anteriormente sancionadas o fueran autores de la perpetración de una falta grave en el ejercicio de su rol específico que tornare su permanencia en el registro de despachantes de aduana incompatible con la seguridad del servicio aduanero.
Señalan los autores que la expresión “inconductas” mencionada en el inciso equivale a la “inconducta reiterada” tipificada como motivo de suspensión en el artículo 44 apartado 2 CA.
Empero, en el inciso b) del aparatado 2 del artículo 45 CA, no resulta suficiente la mera configuración de inconductas para la imposición de la sanción de eliminación del registro, sino que resulta menester que se patenticen inconductas que fueron anteriormente sancionadas, las cuales, posteriormente se reiteran.
Concerniente a la causal denominada “causa grave” en el ejercicio de sus funciones, también receptada como supuesto de suspensión en el artículo 44 apartado 2 CA, en el inciso b) del apartado 2 del artículo 45 CA aquella se halla connotada con la formula final de la disposición “supra” indicada y exige, como requisito para la supresión del registro de despachantes de aduana, que la permanencia en dicho registro de este auxiliar del servicio aduanero, que hubiere denotado una conducta transgresora, se torne incompatible con la seguridad que aquel debe ostentar.
Retomando la casuística convocante, corresponde señalar que la Sala I de la EXCMA. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (en adelante CNACAF) confirmó la sentencia de grado que receptó la demanda deducida por el Sr. Despachante de Aduana y en esa tesitura declaró la inconstitucionalidad del artículo 45, apartado 2 inciso b) del CA.
Para así decidir la Sala I de la Excma. CNACAF consideró que, por cuanto la eliminación perpetua del registro de despachantes de aduana conforma una supresión permanente, equivale a una inhabilitación por tiempo indeterminado en el ejercicio profesional del interesado, por lo cual, la ausencia de limitación temporal implica una insalvable violación a lo preceptuado en el artículo 14 de la Constitución Nacional (en adelante CN) toda vez que no resulta concebible que ante una transgresión disciplinaria la sanción aplicable imponga de por vida la prohibición de trabajar.
En disidencia con el temperamento asumido por la Sala I de la Excma. CNACAF, el Estado Nacional (en adelante EN) -Administración Federal de Ingresos Públicos- (en adelante AFIP) dedujo recurso extraordinario que le fuera concedido en atención a encontrarse en discusión la validez constitucional de una norma de naturaleza federal aunque le fue denegado el planteo que interpusiera por arbitrariedad.
Adujo la AFIP que la declaración de inconstitucionalidad “supra” referida conculca el ejercicio de las facultades legales de la aduana habida cuenta que neutraliza sus funciones de investigación vulnerando sus atribuciones para sancionar los delitos e infracciones con negativa incidencia cercenatoria de sus facultades de control sobre el Registro de Despachantes de Aduana así como el gobierno de la matrícula y el poder disciplinario concerniente a la conducta de los integrantes del aludido registro.
Añade la AFIP que el decisorio de la Sala I de la Excma. CNACAF hace caso omiso al axioma de que los derechos no son absolutos cuenta habida que deben ser ejercidos conforme a las leyes que reglamentan su detentación a lo cual debe agregarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN) ha reconocido la facultad de determinar los requisitos a los cuales debe ajustarse una actividad así como la de fijar condiciones del respectivo registro para acceder a su ejercicio.
Señala en su dictamen la Procuración General de la Nación que los agravios vertidos por el Estado Nacional se tornan eficaces para habilitar la vía excepcional en razón de encontrarse en colisión preceptos de índole constitucional y pautas normativas del CA.
Explica el dictamen que la Sala I de la Excma. CNACAF catalogó la sanción de “Eliminación Perpetua del Registro de Despachantes de Aduana”, prevenida en el artículo 45, apartado 2, inciso b) CA como violatoria del artículo 14 de la CN, en atención a que una falta administrativa, pese a su mentada gravedad, no resulta dable de propender a la imposibilidad de trabajar de por vida, añadiendo que la normativa en cuestión debe ser tildada de inconstitucional por violentar el principio de proporcionalidad, patentizándose el contrasentido de que la sanción por una infracción resultaría así más gravosa que una punición por un delito aduanero, lo que inexorablemente desemboca en una manifiesta ausencia de proporcionalidad entre la conducta trasgredida y la sanción aplicada.
Arguye la Procuración General de la Nación que la referida línea argumental no es apta para propender a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 45, apartado 2, inciso b) del CA, sino que fundamentaría una nulidad del acto administrativo sancionatorio en razón a que se patentizaría un exceso en la punición.
Ello es así, explica el dictamen, por cuanto la declaración de inconstitucionalidad debe ser considerada como la última ratio del orden jurídico (Fallos: 288: 325; 295: 511; 302:457, 484 y 1149; 312:122, entre muchos otros) y no corresponde su formulación salvo cuando un exhaustivo análisis del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el derecho del justiciable a la garantía constitucional alegada (Fallos: 315:923) o si no existe la posibilidad de una solución adecuada del diferendo a la cual se debe recurrir en primer término (Fallos: 327:899 entre otros)
De allí que la inconstitucionalidad declarada por la Sala I de la Excma. CNACAF se presente para la Procuración General de la Nación como contraria a derecho, máxime que los argumentos esgrimidos por dicho tribunal respecto a la conculcación de los principios del artículo 14 de la CN trascienden los límites del derecho a trabajar y, por ende, no resultan suficientes para postular su aplicación, en el marco del “sub lite”, a los lineamientos emergentes del artículo 45 apartado 2, inciso b) del CA, por cuanto no generan alteración alguna en los sustanciales derechos del justiciable que autoricen a la toma de tal extremo temperamento.
A ello cuadra añadir que la CSJN sostuvo en determinados casos la imperiosidad de proteger el interés público y que en pos de ello se justifican las limitaciones y las exigencias en las reglamentaciones del ejercicio de diversas actividades, que por su trascendencia neurálgica ni resultan arbitrarias ni desnaturalizan el derecho a trabajar (Fallos: 311:506)
Consecuentemente las afirmaciones efectuadas en la sentencia en crisis aparecen como meras alegaciones acerca de una hipótesis connotada de restricciones afectantes del derecho a trabajar que sufriría el despachante de aduana con motivo de su eliminación del registro pertinente, sobre todo que este auxiliar del servicio aduanero no aportó componentes probatorios concretos, lo que determina que la asunción de tan extremo temperamento resulte eminentemente dogmática y, por ende, arbitraria.
Empero, menciona el dictamen que idénticos argumentos a los esgrimidos por la Sala I de la Excma. CNACAF, es decir, manifiesta falta de proporcionalidad entre la conducta distorsionada y la sanción disciplinaria impuesta, pueden conducir a sostener que la AFIP aplicó un criterio punitivo manifiestamente exagerado y dicho exceso se torna dable de desembocar en la nulidad del acto de punición pues un decisorio jurisdiccional en esa dirección desvirtúa abiertamente la recta hermenéutica que cuadra imprimir al artículo 45, inciso 2, apartado b) del CA.
Opina la Sra. Procuradora General de la Nación, Dra. Laura M. MONTI, en fecha 4 de diciembre de 2012 (S.C. R. 13, L. XLIX, que la sentencia dictada por la Sala I de la Excma. CNACAF, en cuanto fue materia de recurso extraordinario, debe ser revocada con el alcance “supra” indicado, lo cual resulta harto trascendente por las elucubraciones que efectuaré “infra”.
En este marco, o sea en la causa caratulada “RUGGIERI, Héctor Horacio c/ EN –Ministerio de Economía y Producción- Resolución 818/06 y otro s/proceso de conocimiento” y de conformidad con lo dictaminado por la Sra. Procuradora Fiscal, la CSJN declara formalmente admisible el recurso extraordinario y con el alcance establecido revoca la sentencia dictada por la Sala I de la Excma. CNACAF en cuanto fue materia del recurso extraordinario y ordena que vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se emita un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente, firmando los Sres. Ministros Ricardo Luis LORENZETTI, Enrique S. PETRACCHI, Elena L. HIGHTON de NOLASCO y Juan Carlos MAQUEDA.
Al hilo del relato que antecede interesa poner de manifiesto que de los argumentos emitidos por la Procuración General de la Nación se desprende sin hesitación alguna cual es el criterio de dicho ente del Ministerio Público al cual adscribió en su totalidad la CSJN.
Es que resulta absolutamente asequible que si bien la Procuración General de la Nación se enrola en una tesitura diferente a la asumida en primer lugar por el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 1, Secretaria N° 1, que fuera confirmado por la Sala I de la Excelentísima Cámara del fuero, en cuanto, partiendo de la hipótesis de que la declaración de inconstitucionalidad configura la última ratio del orden jurídico, discrepa con la tesitura asumida en las instancias ordinarias, no es menos cierto que, de modo taxativo, expone que existe la posibilidad de adoptar una solución que, soslayando la aplicación de tan extremo temperamento, dirima adecuadamente el diferendo convocante.
De esa manera, apunta a que los mismos argumentos utilizados en la instancia ordinaria de alzada permiten catalogar como excesiva la sanción impuesta al auxiliar del servicio aduanero y, en dicha inteligencia, habida cuenta que se ha desvirtuado la recta interpretación de lo preceptuado en el artículo 45, apartado 2, inciso b) del CA, el acto administrativo que excede manifiestamente la magnitud de la punición aplicada, puede y debe ser catalogado como connotado de insanable nulidad, lo que habilita a su revocación sin que resulte menester declarar la inconstitucionalidad de la norma “supra” referida. Esta última línea de argumentación deviene factible por cuanto los jueces deben aplicar el principio “IURIA NOVIT CURIA” en orden a la interpretación del derecho sin ceñirse a lo postulado por los litigantes ni por los temperamentos seguidos en instancias judiciales precedentes en el tema que los convoca. Con mayor razón en la especie donde se trata de la imposición de una sanción de carácter penal pues pune una infracción.
Sucede que, tratándose de normativas punitivas, rige a rajatabla el principio de proporcionalidad, máxime que el sistema jurídico que impera en la República Argentina ha adscripto incondicionalmente al criterio garantista emanado de los principios de convencionalidad.
Y, por lo tanto, recordando que nos encontramos dentro del ámbito de un sistema de índole represivo en el sentido jurídico del vocablo pues se están imponiendo sanciones de tipo disciplinario como corolario de la punición de infracciones sancionables, no resulta aceptable asumir un criterio que exorbite de un modo harto extremo la sanción imponible ante la transgresión cometida. Porque, tal como lo destaca el autor Marco Antonio TERRAGNI en “TRATADO DE DERECHO PENAL” T I, Parte General, LA LEY, Buenos Aires 2013, página 49, cualquier pena que no guarde proporción con el deterioro social que la conducta reprochable produzca vulnera el parámetro de proporcionalidad y dicha sanción, además de resultar objetivamente injusta, conculca de manera insalvable este postulado que se desprende del texto de la Constitución Nacional y de los principios de convencionalidad.
Amén de ello no puede soslayarse que la eliminación del Registro de Despachantes de Aduana a perpetuidad equivale a la imposición, en materia criminal, de la pena de reclusión perpetua que ha quedado en desuetudo actualmente con la salvedad de las penas aplicables a los delitos de lesa humanidad.
*Titular del Estudio BASUALDO MOINE Puerto Madero - Asesor Consulto de ARCHIVOS DEL SUR SRL.
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