Las licencias previas no automáticas de importación, los cupos y las certificaciones respectivas en relación a mercaderías a adquirir en el extranjero son reconocidas y previstas por la legislación internacional bajo determinadas condiciones.
En nuestro medio tal sistema de regulación de las importaciones se instrumentó mediante resoluciones ministeriales en el caso de las certificaciones y por resoluciones de un ente autárquico en el caso de las DJI y DJAS.
Las denominadas licencias de importación configuran un medio de intervencionismo de los Estados en general, que se justifica en el método de hacer efectivas las restricciones cuantitativas, es decir los cupos, o en necesidades de carácter estadístico o en el control de los recursos -divisas- o por razones de salubridad. La solicitud de dichas licencias de importación se concreta mediante la presentación de un pedido previo a un órgano administrativo como requisito insoslayable para la factibilidad de la correspondiente importación.
Además, las licencias pueden ser automáticas y no automáticas, resultando las primeras autorizaciones que el ente de contralor exige persiguiendo una finalidad de control o estadística y se conceden sin imposición de condiciones. A su vez, las licencias de importación no automáticas son los permisos exigidos para llevar a cabo una restricción de índole cuantitativa reguladas en el sistema de la Organización Mundial de Comercio -OMC-.
En la República Argentina, en los últimos doce años, se estatuyó la imposición de licencias de importación a una importante diversidad de mercaderías que serán tratadas “infra” en su individualidad bajo el justificativo jurídico de haberse observado “cambios significativos en los flujos de comercio en determinados productos…” cuyo comportamiento aparecía como conveniente de evaluar.
La doctrina especializada ha coincidido en que el inconveniente no reside en las licencias en sí, sino en lo engorroso del trámite para obtenerlas, lo que transforma dicha tramitación en una prohibición de importación.
De allí que se ha sostenido que las licencias automáticas de importación configuran un instrumento eficaz tendiente a realizar un control de índole estadístico sobre determinadas mercaderías, caracterizándose por la circunstancia de concederse sin condicionamiento alguno, mientras que, las licencias no automáticas se han implementado en aras a efectivizar una restricción cuantitativa encuadrada en la órbita de la OMC.
Entre los comentarios adversos a la instauración de licencias de importación no automáticas, el autor Juan Patricio COTTER, en la Revista “COMERCIO EXTERIOR”, año LXXXVII, mayo/junio 2011, N° 865, publicada por el Centro de Despachantes de Aduana de la República Argentina, pág. 42, expresa que: “Desde el punto de vista jurídico, la implementación de este tipo de restricciones resulta ciertamente objetable. Se opone claramente a los principios fundamentales del “Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio” (GATT), hoy OMC, acuerdo que fuera incorporado a nuestra legislación interna mediante la Ley 24.425 y que tiene jerarquía supra legal (art. 75 inc. 22 C.N)….”.
En esta línea de pensamiento, el autor Carlos A. CANTA YOY, en un artículo en la revista mencionada “supra”, pero correspondiente a los meses de enero/febrero 2011, N° 863, bajo el epígrafe “Algunas restricciones al comercio exterior argentino”, págs. 32/34, había sostenido que las licencias previas no automáticas, los cupos y las certificaciones que se requieren a los importadores de nuestro país para buena parte de la mercadería a adquirir en el extranjero están fuera del marco del MERCOSUR en flagrante violación al Derecho Comunitario, especificando que las mismas vulneran las disposiciones del Tratado de Asunción.
Sosteniendo su línea argumental el autor desglosa fallos del Tribunal Arbitral del Mercosur destacándose las características más salientes de los mismos. Así, respecto a las licencias previas no automáticas explica que el primer fallo de dicho Tribunal, en el cual la Argentina desempeñó un rol demandante, consideró que Brasil había establecido licencias previas de importación que configuraban una restricción al comercio intramercosur, otorgándole la razón a nuestro país en el entendimiento que debía aplicarse el principio de buena fe en el cumplimiento de los tratados,(en la especie el de Asunción), pronunciándose finalmente en el sentido de que el Programa de Liberación Comercial del Mercosur comprende tanto la destitución de los aranceles de importación cuanto las restricciones no arancelarias a la importación como verbigracia las licencias previas no automáticas.
Con respecto a las bicicletas de origen uruguayo, el Quinto Fallo del Tribunal Arbitral del Mercosur sobre su acceso a la Argentina, sentenció que nuestro país no ha aportado elementos de convicción que permitan establecer el no cumplimiento de las normas de origen de la mercadería en cuestión. Por lo tanto, declaró por unanimidad (incluyendo el Juez argentino) que nuestro país debía dejar sin efecto y revocar las normas que impedían el acceso de las bicicletas al mercado argentino por ser tales normas violatorias de la normativa del Mercosur. Es de señalar que el Fallo nunca fue acatado por nuestro país.
En orden al tópico relativo a neumáticos remodelados, la sentencia del Primer Tribunal ad-hoc del Mercosur, sobre el tema de las restricciones a la importación de neumáticos remodelados impuesta por nuestro país a esa mercadería procedente de la República Oriental del Uruguay, determinó que bajo ciertas condiciones el país importador estaba compelido a permitir el ingreso de tales neumáticos, destacando el autor que hasta la fecha de la publicación el Fallo no había sido acatado por la República Argentina.
Los ejemplos traídos “supra” a colación abarcan mercaderías que integran la lista completa de los productos a que alude el decreto derogatorio del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas N° 11/2013, emitido el 24 de enero de 2013 (B.O. 25/01/2013), cuyo estudio se intensificará “infra”.
Resulta relevante en lo que concierne a las conclusiones que se efectuarán más adelante poner de manifiesto que mediante la Resolución N° 45/2011, (B.O. 15/02/2011), es decir, hace menos de dos años a la fecha, el Ministerio de Industria decidió incorporar nuevas mercaderías alcanzadas por el Régimen de Licencias No Automáticas de Importación así como implementar diversos ajustes procedimentales en su tramitación a los fines del otorgamiento.
Reconocen ingerencia a los fines de esta evaluación el Certificado de Importación de Artículos para el Hogar (CIAH – Res 444/04 y 177/04); Certificado de Importación de Motocicletas (CIM – Res 689/06); Certificado de Importación de Productos Metalúrgicos (CIPM – Res. 588/08); Certificado de Importación de Hilados y Tejidos (CIHyT – Res. 589/08); Certificado de Importación de Productos Varios (CIPV – Res. 61/09); Certificado de Importación de Tornillos y Afines (CITA – Res. 165/09) y Certificado de Importación de Autopartes y Afines (CIAPA – Res. 337/09).
Además de la implicancia que exteriorizó la resolución del Ministerio de Industria N° 45/2011 y modificatorias, que motivó el artículo del Sr. Sergio Martín Orieta, Asesor del Centro de Despachantes de Aduana de la República Argentina, publicado en la revista “supra” referida, marzo/abril 2011, N° 864, págs. 40/45, bajo el título “Nuevas Licencias No Automáticas de Importación”, para determinadas mercaderías adquiridas en el exterior desde nuestro país, la lista completa de los productos alcanzados por estas medidas emanadas del ente administrador y las respectivas resoluciones administrativas que impusieron tal temperamento, se desprende de la Res. Emitida por el Ministerio de Economía de Finanzas Públicas N° 11/2013 (B.O. 25/01/2013).
Adentrándonos en el aspecto nodal del Decreto N° 11/13 referido que deroga el régimen de licencias no automáticas de importación, corresponde destacar que en la parte final del considerando del mismo el ente administrativo fundamenta el temperamento asumido en la lacónica versión que reza “Que, cuestiones de oportunidad mérito y conveniencia, en el estadio de cumplimiento de los objetivos oportunamente fijados en las normas aludidas, tornan procedente su derogación.”
“Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS, ha tomado la intervención que le compete.”
Así las cosas, la tesitura adoptada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a tenor de la escueta fundamentación mediante la cual modifica abruptamente el criterio restriccionista desplegado desde hace más de diez años a la fecha, no hace más que poner meridianamente de manifiesto que las motivaciones que impelieron a la Administración no fueron las detecciones de cambios significativos en el flujo comercial sino la cumplimentación de propósitos de protección a la industria nacional, lo que resulta coincidente con el listado de posiciones arancelarias direccionado a mercaderías de producción local.
Coavyuda a sostener la versimilitud de esta última orientación el tenor del decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 2.646/2012, del 27/12/2012, que profundiza la exigencia de requisitos para la importación de diversas mercaderías.
Por esto último la modificación de criterio del Ente Administración produce perplejidad por cuanto se asume un temperamento antitético en un lapso inferior a un mes, a lo que cuadra añadir, a mayor abundamiento, que ciertas mercaderías como verbigracia, especialmente calzado y textiles, configuran puntales de la incipiente industria nacional.
Sin pretender asignarle al presente análisis un sesgo de política económica estatal, surgen a la vista muchas contradicciones que desorientan al administrado respecto a la línea directriz que se sigue en dicha materia.
Esto último se sustenta en las alternativas observadas en los autos caratulados: “EL BRUJO S.R.L. c/EN – M Economía-AFIP –DGA resol. 485/2005”, dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 4 de septiembre de 2012, que hizo suyos los términos del Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal quien expresó en dicha oportunidad que el fundamento de la Resolución N° 485/2005 del Ex Ministerio de Economía y Producción de la Nación, relativa al Certificado de Importación de Juguetes, derogada por el actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas mediante la Resolución N° 11/2013 (B.O. 25/01/2013), radicó “…en la detección de cambios significativos en el flujo comercial de los productos del sector juguetes y su finalidad es la de efectuar el seguimiento y control de las importaciones de dicho rubro.”, y agrega “Sin embargo, la cámara consideró que el procedimiento para obtener el CU era de muy extensa duración, sin explicar las razones de esa afirmación. Tampoco dió argumento suficiente para sostener que el nuevo instrumento constituía un obstáculo para la importación o que se trataba del cumplimiento de una carga irrazonable que debía cumplir quien desarrolla la actividad importadora. Aún así, declaró la inconstitucionalidad de la medida”.
“En mi criterio, sustentar tal drástica solución -como lo hace el tribunal apelado- en el perjuicio que supuestamente le irrogaría a la actora el llevar a cabo un trámite para la obtención del certificado, resulta absolutamente arbitrario. Ello es así, toda vez que aparece como dogmático el fallo de la cámara, cuando reiteradamente tiene dicho el Tribunal que la declaración de inconstitucionalidad de una norma implica un acto de suma gravedad institucional, de manera que debe ser considerada como última ratio del orden jurídico; (Fallos: 302:457) y que es preciso poner de resalto que está a cargo de quien invoca una irrazonabilidad su alegación y prueba (confr. Fallos: 247:121)”.
“En tales condiciones, observo, que las afirmaciones de la sentencia recurrida, enderezadas a sostener la impugnación de inconstitucionalidad que efectúa, resultan meras alegaciones sobre los supuestos perjuicios que experimentaría la actora como consecuencia de las tareas de verificación a las que se debe someter, producidos mediante una reglamentación que tilda de irrazonable. Sin embargo, la demandante no aportó ni, por lo tanto, el tribunal evaluó, elementos probatorios concretos sobre tales extremos, razón por la cual sus argumentos resultan, en la mejor de las hipótesis, meramente conjeturales.”
“Así, el demandante no ha traído mencionado ninguna constancia que permita evaluar la desproporción de la exigencia de obtener el CU, por lo cual no demostró la irrazonabilidad de la reglamentación impugnada.”, omitiendo en esa línea argumental los conceptos sensurables vertidos por la doctrina autoral especializada en detrimento de la complejidad que implicaba la obtención de las licencias no automáticas de importación. Tanto es así que el tratadista Enrique C. BARREIRA en la nota a este Fallo, “El Brujo S.R.L.”, bajo el epígrafe “Las Licencias Previas de Importación”, publicada en el periódico La Ley del lunes 3 de diciembre de 2012, pág. 10, sostuvo en su conclusión “…el caso que hoy se refleja en esta jurisprudencia nos alerta sobre la creación de obligaciones y deberes a cargo de los particulares por vía reglamentaria, que está degradando la juridicidad de nuestro país y generando bolsones de discrecionalidad que comienzan a deslizarse hacia la arbitrariedad, tarea que el Poder Judicial tiene el deber de impedir”.
Así las cosas, el dictado de la Resolución N° 11/13 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, en cuanto deroga licencias previas de importación -con inclusión del rubro juguetes-, en confrontación con el pronunciamiento “El Brujo S.R.L.” de la Corte Suprema, patentiza la perpleja situación donde pese al sustento que la máxima autoridad judicial le aporta al criterio restriccionista preconizado por la Administración, esta última revé su temperamento contradiciendo la tesitura adoptada durante más de una década. A esto último corresponde adunar que la aludida Resolución 11/13 implica una orientación absolutamente opuesta al criterio adoptado mediante el Decreto (PEN) N° 2.646/2012 del 27 de diciembre de 2012, que profundiza la exigencia de requisitos para la importación de diversas mercaderías.
En esta tónica, y partiendo de la base que resulta siempre loable la protección de la vapuleada industria nacional, no puede dejar de advertirse que se produce la curiosa circunstancia de que el Poder Judicial queda a la zaga del ente administrador pues en la generalidad de los casos tras el dictado de diversos pronunciamientos que avalan la impugnación del temperamento administrativo, se produce la modificación de la normativa positiva concreta.
*Titular del Estudio Basualdo Moine Puerto Madero – Asesor consulto de Archivos del Sur S.R.L.